自1994年税制改革以来，中国的大多数国有企业都不向政府分红。

这是因为当时国有企业固定资产投资由拨款改为向银行贷款，还本付息由企业来负担。作为配套政策，企业所得税税率从55%降到33%，将所有税后利润留给企业。另一重要原因，是当时国有企业办社会现象普遍，承担了部分政府职能。因此，当时国家决定“一段时间内不向国有企业征收红利”。时过境迁，随着国企改革和社保体系逐渐建立，现在国有企业的经营状况、社会负担早已与十几年前迥然不同。根据财政部的数据，2006年，全国国有企业实现利润1.1万亿元，其中中央企业实现利润达7700亿元。据财政部财科所估算，2007年中央企业的收益加上地方国有企业利润，规模将超过1.6万亿元。正有鉴于此，2007年《政府工作报告》提出，进行国有资本经营预算试点。这意味着，1994年国家免除向国有企业征收红利后，国有企业要重新向国家分红。

2005年2月，世界银行的一份报告获得了业界的广泛关注。该报告论证了国企分红的必要性，并称国企分红应纳入政府预算，由全国人大审议；国资委作为国务院一个部门，以统收统支的方式申请获得部分红利的支配权。此前的2004年10月，国资委统计评价局和产权局即提出，要建立国有资本经营预算体系，并受到最高决策层的认可。最初，国资委希望独立编制国有资本经营预算，利用从国企收取的红利，直接展开在国有企业的结构调整、兼并收购。但在经过与财政部的商议后，该动议进行了比较重大的修改，明确国企红利收取后要全部上缴财政，国资委以参与编制国有资本经营预算的方式，与财政部一起草拟国企分红收入的使用方向。按照全程参与国有资本经营预算方案的国务院发展研究中心企业所副所长张文魁原来的设想，分红比例的确定，首先，需要确定哪些行业是国家决定继续投资的，这涉及国有资本在整个经济中的进退原则；其次，每个企业的情况千差万别，合适的分红政策，需要国有企业和国有出资人代表即国资委之间一对一的谈判；第三，整个过程还需要一事一议，诸如企业投资的回报率如何确定、如何测算，以及能否实现，在操作中都需要非常技术化的处理。不过，在财政部看来，一对一的谈判成本太高，而且难免会预留下权力寻租的空间，因此，提出分红机制的简化方案：先寻找试点单位实现分红，而后根据产业制订不同分红比例。这实际上等于将分红比例分行业“一刀切”，并要求国资委和企业据此执行。